Débat sur les infrastructures de communication
Conseil Économique et Social Régional Midi-Pyrénées
Assemblée plénière du 20 Juin 2003

Lors de la préparation du Contrat de Plan État-Région 2000-2006, le CESR a souligné avec force la priorité qui devait être accordée à l’achèvement du désenclavement, tant routier que ferroviaire, de Midi-Pyrénées. Dans ce sens, il avait soutenu le bien fondé d’une exception midi-pyrénéenne justifiant, notamment de la part de l’État, un effort d’investissement particulier destiné au rattrapage des retards accumulés de longue date.

Le CESR a ainsi pu se féliciter, début 2000, des résultats de la négociation du Contrat de Plan, les engagements obtenus laissant effectivement espérer, à moyen terme, un progrès significatif en matière de qualité des infrastructures de transport de la Région. Cet espoir fut encore conforté en juillet 2001 lorsque le Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) entérina le Schéma de Services Collectifs de transports de voyageurs et de marchandises dans lequel figurait l’objectif d’une desserte TGV visant à mettre Toulouse à 3 heures de Paris et où était inscrit le principe d’une traversée centrale des Pyrénées vouée au ferroutage.

Ces perspectives sont aujourd’hui remises en causes par

• le gel à hauteur de 21% en 2002 des autorisations de programme de l’État pour les opérations retenues au CPER 2000-2006 ;
• la " mise en réserve " de 30% de ces mêmes autorisations de programme pour 2003 ;
• les propositions de révision à mi-parcours du CPER

Les résultats, rendus publics en février dernier, de l’audit sur les grands projets d’infrastructures de transport commandé par le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et par le ministre de l’Équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer, sont par ailleurs plus qu’inquiétants pour notre Région.

D’autres rapports, d’autres études, notamment celle récemment publiée par la DATAR sous le titre " Quelle ambition pour la politique des transports ? " proposent pourtant une vision plus volontaire et sans doute plus en accord avec les préoccupations exprimées par notre assemblée. Il est donc aujourd’hui question de choix, de choix qui engageront l’avenir à long terme.

Ces choix en suspens font aujourd’hui l’objet de multiples prises de position. Ils ont aussi donné lieu récemment, le 20 mai à l’Assemblée Nationale et le 3 juin au Sénat, à un débat parlementaire pour, selon les termes du ministre en charge de ce dossier, Monsieur Gilles de Robien, " imaginer ensemble notre nouvelle politique de transports ".

Dans le contexte de débat public ainsi ouvert, le Bureau du CESR a jugé utile de faire entendre la voix des acteurs économiques et sociaux pour défendre les intérêts de Midi-Pyrénées et de préparer cette expression par un débat en assemblée plénière.

La commission 1 " Aménagement du Territoire " a été chargée de préparer ce débat. C’est à ce titre qu’il m’appartient de l’introduire. Pour ce faire, je reviendrai tout d’abord sur ce qui constitue " l’exception midi-pyrénéenne " :

Avec ses 45 348 km2 Midi-Pyrénées est la plus vaste des Régions métropolitaines de France. Plus étendue que la Belgique, les Pays-Bas ou le Danemark, elle est aussi la troisième Région de l’Union Européenne en superficie.

Des contre-forts sud du Massif Central à la haute montagne pyrénéenne en passant par les Causses et les vallées encaissées de l’Aveyron et du Lot, par les coteaux de Gascogne ou du Lauragais, par les plaines de la Garonne et des basses vallées de l’Ariège et du Tarn ou encore par la moyenne montagne du piémont pyrénéen, la Région présente un relief très varié au franchissement parfois difficile.

Ces caractéristiques géographiques se conjuguent avec une faible densité de peuplement masquant de profondes disparités infra-régionales dont l’illustration première est le contraste entre l’agglomération toulousaine qui rassemble le tiers de la population régionale et un vaste territoire à très faible densité de population.

Cet état de fait est encore renforcé par une tendance continue à la concentration des populations, des activités et des emplois autour de Toulouse. Compte tenu de la faiblesse de son armature urbaine, Midi-Pyrénées est ainsi la Région métropolitaine qui connaît les plus grands écarts de population entre sa capitale et ses autres villes.

Étendue du territoire régional, topographie difficile, population peu nombreuse, concentration autour d’un pôle unique sont ainsi autant de contraintes fortes qui s’imposent à la Région pour l’aménagement de ses réseaux de transport. Dans ce contexte, il est clair tout au moins qu’en ce qui concerne Midi-Pyrénées la question de l’offre d’infrastructures de transport ne saurait être uniquement rapportée au nombre d’habitants non plus qu’à la rentabilité directe de l’investissement.

Cela étant, qu’en est-il au juste de cette offre ? Quel état des lieux peut-on en faire au tournant de ce nouveau millénaire ?

Voyons tout d’abord ce qu’il en est des infrastructures routières.

Si l’on se réfère à la carte du réseau routier principal, telle que publiée dans l’Atlas des transports du Grand Sud-Ouest en 1999, la situation pourrait paraître à première vue relativement satisfaisante. Le territoire de Midi-Pyrénées semble correctement maillé avec une densité d’infrastructures comparable à celle des Régions voisines. La réalité est pourtant à considérer plus précisément, notamment sur le plan qualitatif. Ainsi :

• nombre des axes représentés sont en fait des routes départementales dont le niveau d’aménagement n’est pas toujours à la hauteur des besoins.
• des villes de première importance pour l’aménagement et le développement régional telles que Rodez, Auch ou Castres ne sont pas reliés à la métropole régionale par des liaisons modernes à 2x2 voies  ;
• d’autres pôles, Villefranche de Rouergue, Decazeville, Figeac, Saint Girons, Lavelanet, Saint Affrique ne sont desservies que par des routes nationales aux caractéristiques dépassées ou par des routes départementales ;
• des zones d’ombres subsistent en bonne proportion du territoire régional.

Bien plus réduit, le véritable réseau structurant de Midi-Pyrénées, celui des routes nationales et des autoroutes, souffre de plusieurs décennies de retard. La Corse mise à part, Midi-Pyrénées est la Région dont le réseau des routes nationales et des autoroutes est le moins dense avec 4,08 km par km2, soit 64,1 % de la densité moyenne française. L’écart est certes moins criant en termes de kilomètres par habitant mais demeure largement au désavantage de la Région.

On peut ajouter à ce constat que :

• la longueur du réseau routier secondaire qui relève des collectivités territoriales est, elle, par contre parfaitement en rapport avec l’étendue de la Région ce qui compte tenu de la faible densité de population de Midi-Pyrénées se traduit par une charge d’entretien par habitant nettement supérieure à la moyenne nationale ;
• les routes de Midi-Pyrénées sont sensiblement plus meurtrières que la moyenne nationale.

Comme pour le réseau routier principal, Midi-Pyrénées est confrontée à un important retard de son réseau ferroviaire. Midi-Pyrénées est en effet la Région métropolitaine dont le réseau ferré est le moins dense avec 3,86 km de lignes par km2, soit 64,7% de la densité moyenne nationale

Avec ses 1 600 km de linéaire, le réseau ferroviaire régional offre ainsi une desserte du territoire encore un peu plus lâche que le réseau routier structurant, d’autant que 5 de ses 16 lignes sont exclusivement dévolues au fret.

Mais plus encore que le réseau routier, le réseau ferroviaire régional est au tournant du 3^ème millénaire, marqué par des décennies de sous-investissement et de vieillissement mettant en cause sa pertinence et donc sa pérennité.

70% du réseau en voie unique, 60% en traction thermique, pas moins de 15 vitesses maximales autorisées allant de 30 à 160 km/h sont, à titre d’exemples, révélateurs d’une piètre capacité globale. Les problèmes de saturation de la section Toulouse-Saint Sulpice et les difficultés de la traversée de Toulouse n’en sont que les illustrations les plus criantes.

A ce constat intra-régional, on peut par ailleurs ajouter que Midi-Pyrénées reste à l’écart des dessertes ferroviaires modernes et que Toulouse est aujourd’hui la métropole régionale la plus éloignée en temps de Paris.

La situation régionale en matière d’infrastructures aéroportuaires apparaît, elle, plus satisfaisante. Sans compter les sites voués à l’aviation d’affaire et aux activités d’écoles, la plate-forme aéroportuaire régionale compte quatre aéroports disposant d’une offre aérienne régulière : Toulouse-Blagnac qui propose 12 liaisons domestiques, 11 destinations européennes et 4 destinations internationales, Castres et Rodez avec 2 liaisons vers Paris et Lyon, Tarbes-Ossun-Lourdes qui offre une liaison vers Paris. A ces quatre aéroports midi-pyrénéens, on peut par ailleurs ajouter ceux de Carcassone avec une liaison vers Londres et celui d’Agen avec une liaison vers Paris.

Au cœur de cette plate-forme régionale, l’aéroport de Toulouse-Blagnac dispose de l’équipement aéroportuaire le plus développé en termes de capacité d’accueil, 4^ème aéroport national hors Paris, avec plus de 5 millions de passagers commerciaux en 2000, concentre entre 54% et 62% du trafic commercial de passagers du Grand Sud-Ouest selon les catégories de passagers.

Le développement jusqu’alors continu de ses activités est toutefois aujourd’hui confronté aux nuisances, notamment sonores, qu’il génère.

Il faut enfin évoquer la couverture du territoire régional par les Nouvelles Techniques d’Information et de Communication, notamment la téléphonie mobile et l’Internet " Haut débit " qui sont incontestablement devenues des facteurs premiers de la qualification des territoires.

En dépit de cartes de couverture théorique sans doute optimistes, Midi-Pyrénées pâtit en la matière, comme pour les infrastructures de transport terrestres, de sa géographie relativement difficile, de sa faible densité de population et d’activités ainsi que de la modestie de son armature urbaine. Il en résulte des besoins non couverts encore importants, notamment en matière de " Haut débit ".

Routes, fer, aérien, NTIC beaucoup reste donc à faire pour doter Midi-Pyrénées d’infrastructures de communication performantes, à la hauteur de ses ambitions et de son potentiel de développement.

C’est ainsi que partant du constat qui précède, les avis du CESR relatifs au Contrat de Plan État-Région et aux Schémas de Services Collectifs furent pour notre assemblée l’occasion de faire connaître ses attentes et ses priorités en matière d’infrastructures de communication. Plus récemment, une contribution au débat sur l’avenir de la plate-forme aéroportuaire régionale a permis de préciser notre position sur ce dossier. Qu’en est-il donc des attentes exprimées par le CESR ?

En ce qui concerne les infrastructures routières, l’objectif premier pour le CESR était d’achever l’aménagement du réseau routier structurant de Midi-Pyrénées. Dans ce sens, il demandait un programme exceptionnel d’investissement visant en priorité l’aménagement des liaisons de Toulouse vers Castres, Auch et Rodez ainsi que leurs connexions interrégionales, à l’échéance contractuelle. Il insistait par ailleurs sur la nécessité d’amélioration des liaisons non-radiales avec notamment l’aménagement de l’antenne " Val d’Aran " vers l’A 64, celui de la RN 21 ou encore de la RN 140.

Pour ce qui est des infrastructures ferroviaires, l’ambition affichée par le CESR était celle de la modernisation d’ensemble du réseau ferroviaire régional afin d’une part d’autoriser les améliorations de services prévues au Plan Régional des Transports et d’autre part d’insérer Midi-Pyrénées dans le réseau ferroviaire à grande vitesse. A cette fin, le CESR préconisait un rééquilibrage des investissements en matière d’infrastructures au profit du rail avec pour priorités : la remise à niveau et la modernisation du réseau ferroviaire régional, la réalisation d’une ligne ferroviaire nouvelle à grande vitesse Bordeaux-Toulouse-Narbonne, l’aménagement de la liaison Paris-Orléans-Limoges-Toulouuse (POLT).

Ces préconisations dans le domaine ferroviaire étaient en outre complétées par des propositions en vue de développer le ferroutage et d’intégrer Midi-Pyrénées dans les grands réseaux de transport de fret. Ainsi le CESR mettait en particulier l’accent sur la nécessité de réaliser le contournement ferroviaire de Toulouse, la mise au gabarit utile de la liaison POLT, mais aussi sur l’objectif majeur que devait constituer l’inscription de la Traversée Centrale des Pyrénées dans les documents de planification nationaux et européens.

S’agissant des infrastructures aéroportuaires, le CESR avançait que l’action devait avant tout viser à conforter les capacités de dessertes régionales. Dans ce sens, il proposait d’assurer le présent par la valorisation des aéroports secondaires tels ceux de Tarbes-Ossun-Lourdes, de Castres ou de Rodez. A ce propos, le CESR soulignait en direction de l’État la nécessaire pluri-annualité des soutiens publics aux plates-formes " d’aménagement du territoire ".

Au regard d’une éventuelle saturation de l’aéroport de Toulouse-Blagnac, mais aussi des nuisances sonores dénoncées par les riverains, le CESR indiquait également, la nécessité de préparer l’avenir, par des études sur le devenir de la plate-forme aéroportuaire régionale, permettant de situer la réalité des besoins de déplacement futurs, de la confronter aux perspectives d’une offre multi-modale et d’envisager la contribution spécifique du transport aérien, ainsi que ses conséquences au plan des infrastructures.

Dès à présent, le CESR proposait en outre l’aménagement d’une desserte ferroviaire de l’aéroport de Toulouse-Blagnac.

En matière de Nouvelles Techniques d’Information et de Communication, le CESR prônait une stratégie visant à garantir l’égalité d’accès par la plus large couverture du territoire régional, autrement dit la couverture complète du territoire par la téléphonie mobile et le " Haut débit " pour tous.

Les attentes exprimées par le CESR ont connu des fortunes diverses qui peuvent être évaluées à l’aune des documents de planification les plus récents.

Considérés globalement, les acquis liés à la plus récente planification sont donc loin d’être négligeables. Pour autant, le débat sur les infrastructures de communication aujourd’hui relancé au plan national démontre, si besoin était, que planification ne vaut pas programmation, encore moins réalisation.

De fait, un an après l’approbation officielle des Schémas de Services Collectifs de Transport qui, après une longue période de débat public, avaient fixé les orientations de la politique nationale des transports pour les 20 années à venir, un nouveau débat sur l’avenir des transports occupe depuis quelques mois la scène publique régionale et nationale. Récemment ponctué de discussions au Parlement, il devrait trouver un aboutissement à l’occasion d’un CIADT annoncé en fin d’année.

Ce nouveau débat sur les infrastructures de communication, que nous avons inscrit à notre ordre du jour, trouve sa source première dans les difficultés actuelles des finances de l’État qui l’ont d’ores et déjà amené à geler, à mettre en réserve, voire à remettre en cause ses engagements dans le cadre du Contrat de Plan État-Région 2000-2006.

Mais plus fondamentalement encore, ce débat repose sur une projection à long terme de cette situation. Au-delà du conjoncturel, les difficultés de financement des infrastructures de communication auraient acquis un caractère structurel, déterminant au niveau de la politique nationale des transports. Pour l’avenir, il serait ainsi nécessaire à la fois de mieux cerner les priorités en termes de rentabilité socio-économique des projets et de rechercher de nouvelles formes de financement.

C’est en tout cas la logique qui guide l’audit sur les grands projets d’infrastructures de transport commandé, par le Gouvernement, au Conseil Général des Ponts et Chaussées et à l’Inspection Générale des finances.

Selon la commande des Ministres, l’audit visait tout d’abord à dresser un bilan exhaustif des projets permettant notamment de préciser leur état d’avancement, leur finalité, leur intérêt pour la collectivité ainsi que les conditions techniques et financières de leur réalisation.

Cet état des lieux devait en outre être complété par une analyse spécifique du financement des projets dans un contexte, je cite toujours, marqué par une tension importante sur les finances publiques.

Au total, une centaine d’opérations ont ainsi été examinées, dont une demi-douzaine qui concernent directement Midi-Pyrénées.

En dépit des problèmes méthodologiques, d’ailleurs parfaitement reconnus par les auditeurs, pour prendre en compte certains éléments à leur juste niveau et surtout pour comparer des projets relevant de modes de transport différents, les conclusions sont nettes et j’ajouterai inquiétantes. Ainsi pour ce qui concerne directement Midi-Pyrénées :

• A propos de la RN 20 entre Pamiers et la frontière espagnole, la mission constate que le trafic actuellement observé entre Tarascon et Ax les Thermes se situe juste au niveau (8 500 véhicules/jour) à partir duquel la direction des Routes estime que des aménagements de capacité sont à envisager. Il ne semble donc pour l’heure pas nécessaire d’aménager à 2x2 voies la totalité de la section considéré.
• Pour la RN 88 entre Firminy et Marssac, la mission estime que compte tenu des trafics actuellement observés, il n’est pas justifié d’aménager à 2x2 voies d’ici à 2020 la totalité de l’itinéraire.
• Pour la RN 21 entre Limoges et Tarbes, le taux de rentabilité immédiate socio-économique à l’horizon 2015 des projets de long terme reste faible, la mission estime qu’il serait prématuré de décider dès aujourd’hui d’une solution d’aménagement global.
• Pour la RN 124 entre Toulouse et Auch, compte tenu des niveaux de trafic observés et prévisibles, la mission constate que des aménagements de capacité sur la section Aubiet — L’Isle Jourdain, longue de 30 km, ne sont pas indispensables.
• Enfin pour le projet de liaison pendulaire Paris-Orleans-Limoges-Toulouse (POLT), la mission recommande donc de reconsidérer l’utilité du projet dans son ensemble et, dans le cas où il serait néanmoins retenu, d’examiner des alternatives moins coûteuses pour le matériel roulant.
• L’aménagement de la liaison ferroviaire Bordeaux-Toulouse-Narbonne inscrite parmi les projets à auditer n’est même pas traitée au prétexte que le niveau d’avancement du dossier est insuffisant tant pour en effectuer l’audit que pour envisager une réalisation avant 2020.

En fait, le débat proposé par l’audit sur bases techniques et financières peut sans doute être résumé par les trois questions suivantes :

• Quel niveau d’engagement financier public est-on prêt à consacrer aux infrastructures de communication ?
• Quelles sont, sur cette base, les priorités ?
• Quelles sont les nouvelles sources de financement à mobiliser ?

Ce faisant il ignore ou pour le moins néglige quatre préoccupations pourtant tout aussi essentielles :

Certes d’autres contributions au débat, en particulier le rapport des sénateurs Haenel et Gerbaud sur le fret ferroviaire et l’étude prospective de la DATAR intitulée " La France en Europe, quelle ambition pour la politique des transports ? " sont venues tempérer, voire contredire en quelques points la vision purement " comptable de l’audit ". Il n’en reste pas moins que le débat qui nous est proposé ressemble plus à une remise en cause des acquis de la planification antérieure qu’à une remise à plat opérationnelle.

Nous ne pouvons, bien sûr, négliger les problèmes liés au financement des infrastructures mais nous ne saurions encore moins ignorer le retard considérable de Midi-Pyrénées dans ce domaine. Or, entre une pure logique d’équipement et une démarche d’aménagement et de développement durable du territoire les priorités ne seront sans doute pas les mêmes ; le traitement de Midi-Pyrénées non plus.

Aujourd’hui, il nous revient d’exprimer dans ce débat national notre vision de ce qui doit fonder la politique des transports ainsi que celle des intérêts de Midi-Pyrénées et de ces besoins en termes d’infrastructures de communication. Quels sont ces besoins tant en termes de rattrapage que d’investissements d’avenir ? Quelles sont les arguments à utiliser pour en faire reconnaître le bien fondé ? Quelles sont les actions à mener pour faire valoir nos attentes ? Ce sont là autant de questions que ce débat doit aborder.

L’expression à laquelle je vous invite dès maintenant sans cadre préétabli, servira en tout cas de base à la construction d’un projet d’avis que nous devrions examiner lors de notre prochaine assemblée plénière en octobre.